防控在萌芽　疏导于审批

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　　县国土资源局调研组
　　近年来，我县高度重视农村违法建设防控工作，多次开展农村违法建设整治行动，尤其是2012年以来，在县委县政府的强有力领导下，各乡镇（街道）、部门重拳出击，遏止了违法建设的蔓延。但要从根本上解决违法建设问题，在大力拆除违法建设的同时，还要从完善落实机制入手，做好“防控在萌芽”、“疏导于审批”这一堵一疏工作，否则，整治活动结束之日，也便成了违法建设反弹之时。
　　十八大报告指出，要建设“美丽中国”，要“优化国土空间开发格局”，“控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”。违法建设使农村建设秩序杂乱，有新房却无新村,绝不是我们所要的“美丽乡村”。省委省政府将“三改一拆”列为2013年的重点工作。我县将违法建设整治列入“双十”专项行动。这些都显示，国家和政府层面已经将农村违法建设的防控，提到一个非常重要的高度。
　　一、农村违法建设现状及危害
　　我县2010年对2005年至2010年8月期间全县新增违法建设进行过一轮较彻底排查，2012年对2010年8月至2012年4月1日期间农村新增违法建设进行排查，基本排查清楚全县违法建设数量。
　　违法建设会给农村经济、社会秩序管理带来极大的危害，主要表现在以下几个方面：
　　1.扰乱土地、规划管理秩序。违法建设使科学制定的土地、乡村规划无法有效实施，导致土地、规划管理秩序混乱，有新房无新村。
　　2.引发邻里、宗族派性矛盾，影响农村社会稳定。
　　3.增加了安全隐患。新产生一批不利于监管、证照不完善的经营性用房，比如“胡柚加工棚”、“农业设施管理房”等等，都存在着相当大的安全隐患。
　　4.群众合法利益得不到保障。2012年开始实行的农村集体土地确权发证工作预示着农村集体土地使用权的改革方向，围绕改革中央将会有系列的政策出台。但是新产生的违法建设，受各种原因限制，将在一定时期内以无产权用房的形式存在，这就会使得今后出台的政策可能无法兑现，直接造成人民群众财产损失，进而引发新的社会问题。
　　二、违法建设原因分析
　　1.农民思想意识的问题。一是农村居民认为宅基地可以祖祖辈辈继承，是一种私有财产。这成为农村居民多占宅基地的强烈驱动力，造成了农民建新房后往往不愿意拆除旧房。二是经济的发展，使农民手中有余钱，就想建房搞经营。三是攀比心理，比房子大、比地段优、比环境好。四是从众心理，认为法不责众，别人违法建设，自己跟风建设。
　　2.土地规划与乡村规划衔接的矛盾，导致审批难度大。近年来，我县出台了一系列的奖励政策，促进乡村规划的编制，全县农村很多都已编制了乡村规划。由于种种原因，一部分乡村规划和土地利用总体规划存在着衔接上的矛盾，导致审批困难。随着农村道路等基础设施的逐步完善，一些农民为了生活更方便、地段更好，便沿路擅自建设，形成道路通到哪里，违法建设便建到哪里的现状。几轮违法建设整治下来，国土、规划部门对农民建房审批的程序，已经非常简化，与以前相比，也已经“打破常规”，只要符合审批条件的，都可以快速获批，审批效率与以往相比，有较大提高。但是，一些涉及红线的地方，“打破法规”是不行的，还要加强乡村规划和土地利用总体规划的衔接。
　　3.村集体经济组织、村两委会管理土地难。村集体经济组织一般是本村的集体土地所有者，限于集体资金缺乏等原因，没能力调剂宅基地，无法统筹安排村民建房用地。由于村两委成员直选、沾亲带故等原因，怕得罪人，发现了违法建设行为，也不敢或不想报告、制止，导致违法建设得不到控制。
　　4.三级巡查、共管机制落实和批后监管不到位。2012年，我县出台了三级巡查制度和共管责任追究办法，从制度上明确了乡镇（街道）、部门巡查和监管责任。在执行过程中，虽然巡查比较到位，但受各种原因的影响，即时处置不到位，乡镇（街道）和乡镇（街道）之间，村与村之间不平衡。共管机制也常常因为乡镇、部门之间的执行不到位，造成违法建设产生和蔓延。农村建房批后监管不力，缺乏手段，批小建大、批东建西、加层加高、圈地等情况常有发生。
　　5.土地管理制度需要创新。经济形势的发展，现代农业、农产品加工、现代畜牧业、新型农场、农家乐等各种基于土地的农村生产经营方式有了重大改变。但是一些法律法规和规章制度对土地管理的方式还是基于上个世纪90年代，甚至更早，面对新情况新问题，管理缺乏依据，手段缺乏创新。
　　三、健全落实长效机制，推进违法建设整治
　　今年以来，中央提出城乡一体化建设和加快城镇化建设，省委提出“三改一拆”重点工作都对违法建设整治工作提出了新的要求，完成“创建无违建城乡”的目标依然任重道远，这些都要求我们认清形势，严格落实县委县政府的部署，创新机制，下大决心，全力推进防控工作。
　　1.营造良好工作氛围，强力推进“八先拆”、“一必拆”。彻底防控农村违法建设行为，要从拆除违法建设开始。当前，全省“三改一拆”工作正在如火如荼开展，形成了全省拆违的大环境，我县违法建设整治工作的开展，必须把握这个大环境，加大对违法建设的拆除力度，形成强大震慑作用。对于2012年4月1日我县发布《关于依法整治违法建筑的第一号通告》之后新动工或继续抢建的违法建设，必须要“拆”字当头，依法拆除。对于造成不良影响的党员干部所建的违法建设，城市主次干道、主要出入口、重要旅游景点规划区范围内和严重影响城市景观等违法建设，占用耕地造成恶劣影响或侵占公用设施用地的违法建设，阻碍重点工程建设的违法建设，营利性的违法建设，存在严重安全隐患的违法建设，行政企事业单位、村集体、各社会团体占用土地的违法建设，群众反映强烈矛盾突出的违法建设等八种违法建设，就要先行拆除。只有拆除违法建设，才能打碎因违法者带头违法建设而获得的既得利益，让少数违法者付出代价，让多数守法者获益。
　　要防控违法建设，必须加大宣传力度，营造浓厚的违法建设整治工作氛围。要加大十八大精神的宣讲力度，尤其是报告中有关“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”等直接关系群众切身利益精神的宣讲，明确违法建设可能为今后共享改革成果带来的麻烦。要加大对政策法规和违法建设拆除实例的宣传，加大对美丽乡村、秀美乡村环境等的宣传力度，使群众认识到违法建设整治实际是为大家创造美好的生活环境。
　　2.加强乡村规划编制与土地利用总体规划编制的衔接。对各乡村进行科学分类，结合各类村庄实际组织编制工作，乡村规划编制要与土地利用总体规划相衔接。继续推行规划编制补助政策。利用我县行政区域调整、土地利用总体规划评估、中心村建设等机会，促使乡村规划和土地利用总体规划更趋统一。乡镇（街道）、各村民自治组织要发挥作用，努力创造条件，使编制的规划能够落到实处，乡村规划区的用地能确实调剂给需建房户，真正解决建房户建房用地问题。
　　3.创新建房审批制度，强化审批制度落实。一是建立并落实农村建房信息报送制度。每年初，各乡镇（街道）要组织各村两委会对本村农民建房信息进行认真排摸，全面掌握本村原址拆建、异地新建、有建房需求但不符合建房条件的各类人员具体情况，制定相应的引导方案。由乡镇（街道）与国土、住建等审批部门全面掌控、妥善安排建房用地及审批事项。二是简化审批程序。主要体现在审核审批原则的把握、审核审批权限下放的范围、力度、用地指标的保障、限时办结的时间等各方面的简化，更方便群众审批建房。
　　4.细化三级巡查和共管机制，落实责任。2012年，县委县政府出台的巡查和共管机制，从根本上解决了各乡镇（街道）、部门在违法建设防控中管什么、怎么管、管不好负什么责任的问题。各乡镇（街道）、部门就要围绕这两个机制，针对各自职责，出台更细化的岗位责任机制，解决由谁去管、要管什么、管不好责任怎么负的问题。使机制真正能发挥作用，达到土地大家用大家管的目的。
　　5.依法履职，严格落实各项管理制度。依法履职是强化执法的基础。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）第七条明确规定：在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”，即受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；　宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。如果严格按照依法履职的要求，落实“三到场”制度，一般就不会造成超合理误差的非法占地建设行为。各乡镇（街道）、相关部门要切实依法履职，严格落实共管机制，真正形成以属地管理为主，部门密切配合的管理合力，从而形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的管理模式。
　　6.强化监督考核。2009年以来，我县将违法建设整治和防控工作纳入了对乡镇（街道）、部门的综合考核，各乡镇（街道）、部门对违法建设防控工作的重视程度逐年提高，防控效果日渐好转，防控基础逐渐形成。要促使乡镇（街道）、部门、村两委加大违法建设防控工作力度，把三级巡查和共管机制落到实处，就必须加大监督考核力度。一要继续加大完善对乡镇（街道）、部门的考核力度，重视考核各单位平时对三级巡查和共管责任是否落到实处，是否做出实绩、做出效果；二是乡镇（街道）要继续加大对村两委的考核力度，促使村两委愿管、敢管；三是要加大对三级巡查和共管机制落实情况的督查、监督，促使各乡镇（街道）、部门加大巡查和制止力度，真正将违法建设防控工作做细做实。